Фрэнсис Фукуяма

Фрэнсис Фукуяма: Что такое коррупция?

👁 2 069

Во многом коррупция становится определяющей характеристикой XXI века — так же, как ХХ века характеризовалось большой идеологической борьбой между демократией, фашизмом и коммунизмом. В настоящее время большинство стран мира признают легитимность демократии и по крайней мере создают видимость проведения выборов на конкурентной основе. Реально отличает одну политическую систему от другой, то это мера, насколько правящие элиты стремятся воспользоваться своей властью на службу интересам общества или просто обогащая себя, своих друзей и членов их семей. От России и Венесуэлы в Афганистан и Нигерию — все страны проводят выборы, которые с определенным уровнем демократической легитимности производят им лидеров. От Норвегиии, Японии или Великобритании их отличает не так демократия, как качество правительства, которая, в свою очередь, зависит во многом от уровня коррупции.

Коррупция вредит жизни различными способами. С экономической точки зрения она забирает ресурсы от их наиболее продуктивного использования, действуя как реґресивний налог, поддерживает образ жизни элит за счет всех остальных. Лучших и талантливых коррупция побуждает тратить свое время на игры с системой, а не на инновации или создания нового богатства. С политической точки зрения коррупция подрывает легитимность политических систем, давая элитам альтернативные настоящего демократического выбора способа удержания власти. Когда люди воспринимают авторитарные правительства как эффективные, больше чем коррумпированные демократические, то это вредит перспективам демократии, подрывает реальность демократического выбора.

Однако явление, которому дали название «коррупция», содержит в себе широкий спектр поведения, экономические и политические последствия которой сильно различаются. Поразительно, что несмотря на все академические усилия в изучении коррупции до сих пор нет общеупотребительной терминологии для различения разных форм коррупции. Прежде чем взяться за коррупцию, мы будем нуждаться в определенной концептуальной ясности относительно того, что это такое и как это соотносится с более широкой проблемой хорошего правительства.

Коррупция как современный феномен

Коррупция может существовать во многих контекстах — от взяточничества в спортивной организации к краже секретаршей офисных ресурсов. Здесь я собираюсь сосредоточиться на политической коррупции, которая касается злоупотребления служебным положением ради личной выгоды (см. Johnston 2005, р. 11).

Прежде всего надо заметить, что коррупция является современным феноменом. Сами термины «общественный» и «частный» существовали не всегда. В средневековой Европе практически все режимы были тем, что означает как «патримониальные», то есть политическая власть считалась разновидностью частной собственности, которую можно было передавать по наследству потомкам как часть их родового поместья. В династические времена король мог отдать в качестве свадебного подарка целую провинцию со всеми ее жителями сыну или дочери, так как считал свой домен частным владением. В такой ситуации бессмысленно говорить об общественной коррупции.

В ХVI и ХVII веках постепенно возникла концепция, согласно которой правители не просто владели своими доменами, но были хранителями широкого общественного интереса. Такие теоретики, как Гуго Гроций, Жан Боден, Томас Гоббс и Самуэль фон Пуфендорф, начали доказывать, что правитель мог быть законным сувереном не по праву собственности, а благодаря своего рода социальном контракту, по которому он защищал публичные интересы — прежде всего общий интерес к миру и безопасности. Именно понимание существования потенциального конфликта между публичными и частными интересами возникло с появлением современных европейских государств. В этом плане Китай опережает Европу почти на 1800 лет, будучи одной из ранних цивилизаций, разработала концепцию имперсонального государства как охранника коллективного публичного интереса.

Сегодня ни один правитель не посмеет публично утверждать, что он «владеет» территорией, которой правит; даже традиционные монархи — как те, что есть в арабском мире, — заявляют, что они служат широкому публичному интересу. Итак, мы имеем дело с феноменом, которому политологи дали название «нео-патримониализм»: политические лидеры делают вид, что являются современными служителями общего блага в политических системах с такими современными атрибутами, как парламенты, министры и бюрократия. Но реальность такова, что элиты идут в политику получать ренту или ресурсы и обогащать себя и свои семьи за счет всех остальных.

Современное государство, которое стремится способствовать общественному благосостоянию и относится к своим гражданам безлично, является образованием не только недавним, но и труднодостижимым и внутренне хрупким. Причиной этого является человеческая природа. Люди социальные существа, но в отношении семьи и друзей их социальность приобретает довольно специфические формы фаворитизма.

Требование относиться к людям на имперсональный основе или нанять незнакомца, который имеет больше квалификации, чем родственник или друг, не является естественной для человеческих существ. Современные политические системы создают стимулы и пытаются социализировать людей в различные формы поведения. Но поскольку фаворитизм и семьи являются естественным инстинктом, то существует постоянная опасность рецидива — то.

Часто люди, живущие в богатых развитых странах, смотрят свысока на пронизаны системной коррупцией страны — так, будто это девиантные случаи. Но дело в том, что до недавнего времени, буквально несколько веков назад, практически не было современных некоррумпированных государств. Переход от патриомониального или нео-патриомониального состояния к современному имперсональному — это тяжелый и исторически сложный процесс, во многих отношениях гораздо сложнее, чем переход от авторитарной политической системы к демократической.

Но даже если в течение большей части человеческой истории большинство стран были патриомониальнимы или нео-патриомониальнимы, между ними все же были большие различия в плане качества управления. Поэтому нам надо указать на определенные тонкие различия между типами и уровнями коррупции.

Tипы коррупции

Существует два отдельных явления, связанные с коррупцией, и они не идентичны. Первое — это создание и получение ренты, второе — это патронат или клиентелизм.

Формально рента в экономике определяется как разница между затратами на обеспечение производства товара или услуг и его цены. Одним из важнейших источников ренты является недостаточность: рента на природные ресурсы существует потому, что цена продажи нефти намного превышает затраты на добычу ее с земли.

Рента также может быть создана правительствами искусственно. Многие из наиболее привычных форм коррупции вращается вокруг способности правительства создавать искусственный дефицит, используя лицензирование или регулирование. Введение тарифов на импорт ограничивает импорт и порождает ренту для правительства; одна из самых распространенных форм коррупции во всем мире на таможнях, где таможенник может взять взятку за уменьшение обязательной пошлины или ускорения процесса растаможки — чтобы импортер вовремя получил свои товары.

Легкость, с которой правительства могут создавать ренту за счет полномочий на налогообложение или регулирования, заставила многих экономистов вообще осудить ренту как искажение эффективного распределения ресурсов на рынках и рассматривать создание ренты и ее распределение практически как синоним коррупции. Способность правительства генерировать ренту означает, что много амбициозных людей как способ достижения богатства выберут скорее политику, а не предпринимательство или частный сектор.

Однако, как рентой можно злоупотреблять, ее все же можно использовать вполне легитимно, что затрудняет всякое комплексное ее денонсирования. Самый очевидный тип «доброй» ренты — патент или копирайт, с помощью которого правительство предоставляет создателю идеи или творческой работы исключительное право на любые доходы, которые могут возникнуть в течение какого-то определенного периода времени. Экономисты Муста Хан [Mushtaq Khan] и Джомо Кваме Сундари [Jomo Kwame Sundaram] (2000) указывают на то, что многие правительства Азии способствовали индустриализации, позволив привилегированным фирмам генерировать сверхприбыли — при условии, что они будут вложены обратно новыми инвестициями. Хотя это и открыло двери масштабной коррупции и злоупотреблений, но это также работало как средство стимулирования быстрого роста со скоростью, возможно, выше, чем при выработке их же только рыночными силами.

Все государственные регуляторные функции создают искусственные дефициты, а следовательно, ренты. Мы можем спорить относительно соответствующего уровня регулированию, но людей, которые хотели бы полностью отказаться от этих функций, немного. Создание и распределение ренты правительствами во многом переплетается с коррупцией, но не является тем же явлением.

Вторым явлением, которое часто отождествляется с коррупцией, является патронаж или клиентелизм. Патронаж предполагает отношения, возникающие взаимный обмен услугами между двумя людьми разного статуса и власти, когда, как правило, клиенту предоставляется протекция в обмен на его лояльность и политическую поддержку. Протекция, предоставленная клиенту, должно быть благом, которое можно индивидуально присвоить, — например устройства на работу в почтовом отделении, рождественская индейка или пропуск из тюрьмы для родственника, — а не чем-то полезным для общества (Eisenstadt and Roniger 1984). Патронаж иногда отличают от клиентелизма масштабом; привыкло патронаж — это отношения друг с другом, между патронами и клиентами, они существуют во всех режимах, и в авторитарных, и в демократических, тогда как клиентелизм включает в себя обмен между патронами и клиентами крупномасштабным протежированием, часто — требуя иерархии посредников (см. Scott 1972). То есть клиентелизм существует преимущественно в демократических странах, где нужно мобилизовать большое количество избирателей (Piattoni 2001, с. 4-7).

Клиентелизм считается злом и отклонением от доброй демократической практики с нескольких точек зрения. Считается, что в современной демократии граждане должны голосовать на основании обещаний политиков относительно широкой публичной политики или «программной» аґенды. То есть такие выборы должны отражать мнения широкой общественности о том, что хорошо для всей политической сообщества, а не только то, что хорошо для одного отдельного избирателя.

Конечно, в развитых демократиях избиратели голосуют, исходя из своих собственных интересов; программы, ориентированные на одну группу граждан, есть все-таки правомерными в терминах широких принципов справедливости или общего блага. Вместе с тем целевые программы должны применяться беспристрастно не к отдельным лицам, а к широким классов людей. Целевые преимущества для отдельных лиц плохие с точки зрения социальной справедливости. В клиентелистських системах редистрибутивни программы в поддержку всех бедных, например, в конечном итоге помогают только тем бедным, поддерживающих определенного политика. Это ослабляет поддержку эффективной универсальной политики и сохраняет существующую социальное неравенство.

Тем не менее, есть основания полагать, что клиентелизм фактически является ранней формой демократической вовлеченности. В Соединенных Штатах и других странах он был способом мобилизации бедных избирателей, поощряя их таким-то образом к участию в демократической политической системе. По сравнению с программным голосованием это было Квазиоптимальный, но пока политики все еще чувствовали себя в обязанность предоставлять некоторые льготы в обмен на политическую поддержку, это обеспечивало определенный уровень ответственности. Этой стороной клиентелизм достаточно сильно отличается от более деструктивной формы коррупции, при которой политик просто ворует из казны в пользу своей семьи — без обязательств предоставить взамен услуги для людей. Проблема клиентелизма в том, что обычно он не ограничивается механизмом получением голосов, а перерастает в хищении.

Последняя концептуальное отличие, которое нужно отметить, является различие между коррупцией и низким уровнем государственной состоятельности.

В развитых сообществах «борьба с коррупцией и надлежащее управление» стали часто повторяющимися лозунгами, и некоторые люди воспринимают хорошо управления и отсутствие коррупции как эквиваленты. На самом деле они очень разные: бюрократия с безупречной репутацией вместе с тем может быть некомпетентным или неэффективной в выполняемой работе, тогда как коррумпированная может оказывать добрые услуги. (Классическим случаем был французский министр иностранных дел Талейран: очень коррумпированное лицо, но очень талантливый дипломат, который помог винеґоциюваты урегулирование на Венском конгрессе). Кроме низкого уровня коррупции, хорошее управление требует способности государства, то есть человеческих, материальных и организационных ресурсов, необходимых правительствам, чтобы эффективно и разумно использовать свои мандаты. Это связано с умением и знанием госслужащих и достаточностью предоставленных им автономии и полномочий для выполнения своих задач.

Коррупция, конечно, подрывает способность государства (например, заменяя квалифицированных чиновников на политпатронажно предназначенных) поэтому высокопрофессиональные чиновники меньше подвержены взяточничеству и воровства. Поэтому во всем мире обычно имеется тенденция к корреляции между низким уровнем коррупции и высокой способностью государства. Но чтобы получить хорошо управления, надо сделать гораздо больше, чем просто побороть коррупцию.

Разница между коррупцией и низким уровнем способности государства дает нам возможность лучше понять различия между последствиями коррупции в странах всего мира. Согласно мировым индикаторами управления (Governance Indicators) Института Всемирного банка по 2014 год, в категории борьбы с коррупцией Китай занимает 47-ю позицию, оставаясь позади Ганы и раз опережая Румынию (World Bank 2014). С другой стороны, Китай имеет большие государственные способности. В категории эффективности государственного управления он находится на 66-й позиции, в то время как Румыния является 55-, а Гана — 44-я (World Bank 2014). Это подтверждает распространенное мнение о том, что китайское правительство немалые способности достичь поставленной цели, несмотря на очевидные проявления тотальной коррупции. Важно также предсказуемость и масштабы коррупции; если владельцы бизнеса надеются платить 10% от стоимости сделки в виде взяток, они могут рассматривать это как своего рода налог, который является менее вредным для инвестиций, чем 75-процентный или произвольно переменный из года в год уровень взяточничества.

Преодоление коррупции

Первое поколение антикоррупционных мер, принятых в середине 1990-х годов финансовыми институтами развития, содержало амбициозные усилия, направленные на капитальный ремонт систем госслужбы в направлении по Веберу: стимулирование должностных лиц увеличением дисперсии зарплаты и установления формальных критериев набора и служебного продвижения. Эти меры имели небольшой эффект; проблема заключается в ожиданиях, что коррумпированные правительства должны сами соблюдать их же правил и имплементировать бюрократические системы, которые разрабатывались в течение длительного периода времени в богатых странах с очень разными историями. Более поздние усилия фокусировались на борьбе с коррупцией через транспарентность и подотчетность — то есть на повышении контроля за поведением агента и создании положительных и отрицательных стимулов для лучшего соответствия целям учреждения. Это приобрело различные формы: установленные в классах камеры, которые гарантировать приход учителей на работу; принятие бюджета с участием граждан, которым дали прямой голос в бюджетные решения; и веб-сайты, где граждане могут сообщать о чиновниках-взяточников. Поскольку правительствам нельзя доверять контроль самих себя, гражданское общество часто мобилизовувалось и брало на себя функции сторожевого пса, требуя подотчетности. Такие механизмы, как антикоррупционные комиссии и специальные прокуроры, если им предоставить достаточно автономии, например в Инднезии и Румынии, — также показали определенную успешность.

Эти поздние попытки, однако, также не везде имели одинаково успешный результат (см., Например, Kolstad and Wiig 2009; Mauro 2002). Сами по себе инициативы по транспарентности не гарантирует изменений в поведении правительства. Например, в странах, где клиентелизм организуется по этническому признаку, со-этнические часто терпят лидеров-воров. А кое-где граждане могут возмущаться новостями о коррупции, при том не зная, какие конкретно политики или чиновники ответственны за это. В других случаях успехи в наказании отдельных политиков недостаточны, чтобы изменить нормативную базу, при которой практически все представители политического класса надеются получить прибыль от своей должности. И, в конце концов, антикоррупционные кампании могут повредить, нарушив неформальные договоренности и личные отношения, лежащие в основе инвестиций и торговли без формальных прав собственности и соблюдение выполнения контрактов системой независимых судов тот парадоксальный краткосрочный эффект преследования коррумпированных чиновников может сдержать приток новых инвестиций и тем самым уменьшить рост экономики.

В основе индифферентного успеха прежних мер транспарентности и подотчетности в борьбе с коррупцией лежит одна истина. Источник коррупции глубоко политический. Без политической стратегии любое решение на преодоление этой проблемы обречено на провал. Коррупция в различных ее формах — патронаж, клиентелизм, поиск ренты и откровенная кража — работает на благо имеющихся в политической системе стейкхолдеров, которые в целом являются очень мощными игроками.

Чтение им лекций о пользе хорошего управления или создания формальных систем, предназначенных для работы в современных политических системах, не тронет их стимулы, приносящие малый трансформационный эффект. Вот почему сами по себе инициативы по транспарентности часто не срабатывают. Граждане могут быть возмущены новостями о коррупции, но если нет механизмов коллективных действий для того, чтобы произошли изменения, они не состоятся. Само существование демократической политической системы не дает никакой гарантии, что гнев граждан будет трансформирован в действие; для вытеснения из власти укорененных в нее стейкхолдеров они нуждаются лидерства и стратегии. Чтобы это осуществить, недостаточно — почти всегда — внешнего давления в форме займа обусловленности, технической помощи или морального давления. Антикоррупционные комиссии и специальные прокуроры, добились успеха, посадив за решетку коррумпированных чиновников, сделали это только потому, что имеют серьезную политическую поддержку снизу от граждан.

Американский опыт

Политический характер коррупции и обязательную политическую природу процесса реформ можно проиллюстрировать на опыте Соединенных Штатов в XIX веке (как я это описал — см. Fukuyama 2014, разделы 9-11). В тот период американские политики не сильно отличались от политиков в современных демократических странах развивающихся, таких как Индия, Бразилия и Индонезия. От 1820-х годов Штаты начинают расширять избирательное право на вовлеченность всех белых мужчин, существенно увеличило электоральную базу и поставило перед политиками вызов мобилизации бедных и плохо образованных избирателей. Решением, которое дало себя знать после президентских выборов 1828 года, которые привели к власти Эндрю Джексона, было создание большой клиентурной системы. Избранные политики назначили своих сторонников на посты в бюрократии или вознаграждали их индивидуальными наградами, например рождественская индейка или бутылка бурбона. Эта система, известная как система распределения государственных должностей за услуги или система патронажа, характеризует американское правительство в течение следующего столетия от высших федеральных ведомств и до местных почтмейстер в каждом американском городе или городке. Так же, как другие клиентурных системы, патронаж привел к поразительным уровней коррупции, особенно в таких городах, как Нью-Йорк, Бостон и Чикаго, где поколениями правили политиканы, сросшиеся с партийными машинами.

Эта система начала меняться только в 1880-х годах — в результате экономического развития. Новые технологии, такие как железная дорога, превращали страну с преимущественно аграрного общества в городское индустриальное. В средах бизнес-лидеров и нового, только встал гражданского общества возрастала потребность другой, более современной формы правления, которая предпочитала добродетелям и знанием, а не политическим связям. После убийства в 1881 году новоизбранного президента Джеймса А. Гарфилд, которое совершил потенциальный претендент, смущенный Конгресс принял закон Пендлтона. Согласно этому закону впервые была создана Комиссия США по вопросам госслужбы и установлен принцип, согласно которому государственные должностные лица избираться на основании добродетелей. Однако увеличение количества классифицированных (то есть избранных на основании добродетелей) должностных лиц оказывали сильное сопротивление, и до окончания Первой мировой войны эта практика не стала широко распространенной. Отдельные муниципальные политиканские машины, такие как Тамани-Гол в Нью-Йорке, не были полностью демонтированы до середины ХХ века. Американский опыт освещает ряд особых черт — и коррупции, и реформирование коррумпированных систем. Первое: причины, приведшие к созданию клиентурной системы, были чисто политическими. Политики получили свои должности благодаря своей способности распределять патронаж; они не имели никакого стимула голосовать за что-то, как Закон Пендлтона, который бы забрал эти привилегии. Единственной причиной его ухваленння была трагическая экзогенная событие — убийство Гарфилд, — которая мобилизовала общественное мнение в поддержку более современной правительственной системы.

Во-вторых, реформа системы была так же политической. Эра проґресивизму стала свидетелем появления большой коалиции реформ, образованной из бизнес-лидеров, городских реформаторов, фермеров и обычных граждан, которые были души сыты действующей системой патронажа. Это требовало сильного руководства от таких политиков, как Теодор Рузвельт, который сам был председателем Комиссии США по вопросам государственной службы. Это также требовало четкой, направленной на создание современного правительства программы реформ, которую сформулировали такие интеллектуалы, как Фрэнк Ґуднов, Дорман Итон и Вудро Вильсон. И, наконец, реформа шла параллельно с экономическим развитием страны. Индустриализация в США создала такие новые социальные группы, как лидеры бизнеса, которые нуждались эффективных государственных услуг, широкий и лучше образованный средний класс, который мог мобилизоваться на реформы, и низовой организация групп гражданского общества.

Вывод

Американский опыт свидетельствует о том, как можно достичь прогресса в борьбе с коррупцией в современных обществах, страдающих от нее. Реформа — это всегда вопрос политики, что требует формирования широкой коалиции групп, которые выступают против действующей системы коррумпированных политиков. Низовой активности в пользу реформ может возникнуть спонтанно, но без хорошего лидерства и организации такие настроения не будет трансформирована в реальные изменения. Реформа также социально-экономическую основу: часто экономический рост производит новые классы и группы, которые хотят другой, более современной политики.

Америка указывает на еще одну особенность усилий в борьбе с коррупцией. Контроль коррупции был очень сильно связан с усилиями, направленными на рост способности государства. Период появления индустриальной экономики характеризуется также огромным повышением уровня образования, особенно высшего образования, которое производило совершенно новый класс специалистов, работавших и в частном бизнесе, и в правительстве. Одной из первых госучреждений, которые модернизированы в конце XIX века, было Министерство сельского хозяйства США, которое воспользовалась из поколения профессиональных агрономов, обученных на многочисленные земельные гранты в университетах, которые возникали по всей территории Соединенных Штатов. Министерство, в свою очередь, было результатом дальновидного закона Моррилла 1862, который искал путей повышения производительности сельского хозяйства за счет (среди прочего) высшего образования.

Реформировать старую бюрократию на основе патронажа было бы невозможно без доступа к человеческому капиталу, представленного всем этим поколением чиновников с университетским образованием. Каждое важное реформаторское усилие, направленное на создание современных государственных бюрократий — в Германии, Великобритании, Франции, Японии и других странах — сопровождалось параллельными усилиями на модернизацию системы высшего образования таким образом, что это несло пользу государственному управлению. Сейчас институты финансирования развития фокусируются на помощи в предоставлении всеобщего начального и среднего образования и преимущественно отказались от поддержки элитного образования. Причины этого понятны, но они не соответствуют историческому опыту модернизации государства в тех странах, которые стали богатыми в более ранние эпохи.

Этот общий обзор исторических усилий в построении современных некоррумпированных администраций допускает, что этот процесс будет расширяться и его характеристикой будет долговременная политическая борьба. К счастью, наличие современной бюрократии не является необходимым условием экономического развития. На ранних стадиях экономического роста ни одна из сегодняшних богатых стран не имела идеально честного, некоррумпированного правительства — ни Великобритания, ни Соединенные Штаты в XIX столетии, ни Китай сегодня. Коррупция и слабое государственное управление — препятствие для экономического роста, но экономический рост может произойти также и в обществах с плохим управлением, и со временем оно будет производить социальные условия и ресурсы, которые позволят осуществление правительственной реформы. Возможно, это пессимистический вывод, учитывая тот факт, что в современном мире государства-рантье и клептократических правительства является источником международного конфликта и нестабильности. Но это также и реалистичная оценка, сделанная на основании исторических данных.

Eisenstadt, S. N. and Roniger, L. 1984. Patrons, Clients and Friends: Interpersonal Relations and the Structure of Trust in Society. Cambridge: Cambridge University Press.

Fukuyama, F. 2011. The Origins of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution. New York: Farrar, Straus and Giroux.

Fukuyama, F. 2014. Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalisation of Democracy. New York: Farrar, Straus and Giroux.

Johnston, M. 2005. Syndromes of Corruption. Cambridge: Cambridge University Press. Khan, M. H. and Jomo, K. S. 2000. Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia. Cambridge: Cambridge University Press.

Kolstad, I. and Wiig, A. 2009. Is Transparency the Key to Reducing Corruption in Resource-Rich Countries? World Development, 37(3), pp. 521–32.

Mauro, P. 2002. The Persistence of Corruption and Slow Economic Growth. Washington DC: International Monetary Fund. Working Paper No. 02/213.

Piattoni, S. 2001. Clientelism, Interests and Democratic Representation: The European Experience in Historical and Comparative Perspective. Cambridge: Cambridge University Press.

Scott, J. 1972. Comparative Political Corruption. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall. World Bank. 2014. Worldwide Governance Indicators.

Francis Fukuyama is a Senior Fellow at Stanford University and Director of its Center on Democracy, Development and the Rule of Law. His book, The End of History and the Last Man (Free Press 1992), has appeared in more than 20 foreign editions. More recently, he is the author of Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalisation of Democracy (Profile Books 2014).

Источник: http://hvylya.net/analytics/society/frensis-fukuyama-shho-take-koruptsiya.html

один комментарий

Оставьте ответ

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

👁 2 069